Estratti dalla
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE
D'INCHIESTA SULL'ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI PER LA RICOSTRUZIONE
E LA RIPRESA SOCIO - ECONOMICA DEI TERRITORI DELLA VALLE DEL BELICE
COLPITI DAI TERREMOTI DEL GENNAIO 1968
(Istituita con legge 30 marzo 1978, n. 96)
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Congruità della spesa.
È stata compiuta un'analisi delle voci di spesa che figurano negli
impianti dei lavori eseguiti dall'ENEL e ad esso pagati, sulla base del
disciplinare e della convenzione di concessione, dall'Ispettorato generale
per le zone terremotate.
Trattasi, come si è già avuto occasione di notare, di tutti gli interventi
effettuati nei nuovi centri di trasferimento delle popolazioni di 10 sui
14 Comuni dichiarati da trasferire, totalmente (n. 3 su 4) e parzialmente
(n. 7 su 10).
Per quanto riguarda i prezzi con cui sonò stati liquidati i lavóri - limitatamente alle opere elettriche vere e proprie — escluse le opere
murarie relative all'esecuzione delle canalizzazioni e delle fondazioni dei
pali per la pubblica illuminazione, nonché alla costruzione delle cabine -
i prezzi medesimi, previa analisi delle categorie di lavoro più significative, sono stati giudicati congrui.
Ugualmente congrua è giudicata la voce della spesa, attinente ai
compiti tecnici affidati all'ENEL e calcolata nella misura del 3 per cento
dell'importo dei lavori; tale giudizio è stato desunto confrontando la
percentuale adottata con quella calcolata in base alla tariffa professionale
per le prestazioni di direzione tecnica, liquidazione ed assistenza al
collaudo dei lavori ed escluso quindi ogni compenso di progettazione.
E poiché la spesa complessiva riconosciuta all'ENEL è formata
soltanto delle due voci: importo dei lavori pagati in base ai prezzi unitari ed ammontare delle spese tecniche *ri£ont>seiuto con la percentuale
fissa del 3 per cento suindicata, la conclusione è che la spesa è congrua in
rapporto ai lavori eseguiti.
Ad uguale conclusione si è giunti anche per quanto riguarda gli interventi dell'ENEL relativamente agli impianti elettrici nelle baraccopoli, in questo caso eseguiti su affidamenti del Provveditorato regionale alle
opere pubbliche per la Sicilia.
Per la verità a questo punto è da osservare che un giudizio di congruità fra le spese erogate ed i servizi realizzati, se comprende fra le
componenti fondamentali da considerare la congruità economica dei
singoli prezzi e delle singole voci di spesa, non può prescindere da altri
fattori come la qualità della progettazione ed i tempi di esecuzione, ovvero
l'andamento in generale della concessione.
Tuttavia è da precisare che i tempi non possono avere influito in
misura determinante sulla congruità della spesa, perchè in nessun caso
è stata richiesta la revisione dei prezzi contrattuali da parte dell'ENEL;
mentre, per quanto riguarda la progettazione, l'ENEL non vi ha provveduto, in generale, se non per introdurvi modifiche e perfezionamenti,
necessari per adattare le previsioni originarie alla effettiva situazione dei
luoghi ed ai criteri ed alle regole di costruzione e di impianto seguiti dallo
stesso ente elettrico.
Criteri di progettazione e di esecuzione.
Passando, appunto, ad un esame più specifico dei criteri di progettazione adottati nel corso della realizzazione dei servizi elettrici nelle zone
terremotate, si constata (1), che la costruzione della rete radiale di media
tensione (MT) e di quella, anch'essa radiale, di bassa tensione (BT), ma
con possibilità di doppia alimentazione corrisponde ad una scelta che
l'ENEL ha fatto in campo nazionale e quindi, sotto questo profilo, gli
interventi attuati non danno luogo ad osservazioni.
Circa le modalità di impianto e costruttive, anche queste sono conformi alle consuete prescrizioni osservate dall'ENEL nella esecuzione delle
opere elettriche di tipo analogo a quelle realizzate nel Belice: le linee
MT (20 Kilovolt di tensione di esercizio) uscenti dalle cabine primarie di
smistamento ed alimentanti le cabine secondarie di trasformazione (da
20 KV a 380 Volt) appartengono alla rete ENEL vera e propria e sono
state eseguite limitatamente alla posa in opera dei cavi elettrici sotterranei, a cura dell'Ispettorato generale per le zone terremotate.
Le cabine secondarie di trasformazione (MT/BT), inserite in un
circuito MT ad anello ma utilizzate per l'esercizio radiale, sono state
costruite per la parte muraria a cura degli uffici del Ministero dei lavori
pubblici e sono state completate dell'allestimento elettrico a cura dell'ENEL e perciò con il coefficiente di qualità e di sicurezza che lo stesso
Ente osserva per la costruzione di cabine analoghe nel territorio nazionale, attuando, fra l'altro, l'alimentazione in bassa tensione delle utenze
private, a partire dall'uscita dalle cabine di trasformazione suddette,
in modo autonomo e separato rispetto all'alimentazione dell'impianto di
illuminazione pubblica, con organi di protezione e di comando e con
circuiti di terra propri a ciascun tipo di alimentazione.
L'esigenza di rispettare questo criterio di separazione fra i due
esercizi (utenze private e pubblica illuminazione), richiesto dall'ENEL, è stato un motivo costante delle varianti alle progettazioni predisposte
dall'ISES, che appunto l'ENEL stesso ha introdotto allorché è intervenuto
per passare alla esecuzione delle opere elettriche vere e proprie, dopo la
realizzazione dei manufatti murari da parte dell'Ispettorato generale per
le zone terremotate.
Analoghe considerazioni possono essere fatte al riguardo delle canalizzazioni e dei cavi interrati, delle apparecchiature di sezionamento e di
interconnessione, delle morsetterie e degli organi di protezione e di
comando (sia per l'anello di collegamento delle cabine MT/BT, sia per
la distribuzione su 5 linee, di cui una, almeno, per l'impianto di pubblica
illuminazione), con gli allacciamenti, a mezzo di cassetti di derivazione
su colonnine stradali, alle utenze private ed all'utenza pubblica.
Ciò significa che anche in queste opere sono stati rispettati i criteri
di qualità consueti ed attuali degli impianti ENEL e che anche in questo
caso si sono dovute introdurre modifiche e perfezionamenti con varianti
di progetto in corso d'opera negli elaborati predisposti a suo tempo,
come si è detto, dall'ISES.
Secondo analisi e valutazioni tecniche anche gli altri requisiti (costanza del valore efficace della tensione e della frequenza, forma e simmetria delle tensioni, continuità del servizio, ecc.) che caratterizzano la
qualità e le corrette modalità di impianto sono stati assicurati in misura
soddisfacente, anche se un giudizio definitivo non può aversi se non dopo
un congruo periodo di esercizio.
Ad ogni modo, pur essendoci stato un lavoro di progettazione « a
monte » dell'ISES più o meno utilizzabile, devesi riconoscere che la
responsabilità definitiva della progettazione degli impianti, attraverso le
correzioni e le varianti imposte in sede esecutiva, è stata assunta dall'ENEL, cui non è stato corrisposto un particolare compenso, tenuto
conto di quanto innanzi detto a proposito della percentuale del 3 per
cento assegnata al detto Ente per spese tecniche.
Andamento degli interventi e perizie in corso d'opera.
È stato compilato il prospetto riportato alle pagg. 345-346 sulla base
degli elementi tratti dalla citata relazione dell'ing. Rizzi con cui si dà conto
del numero degli interventi effettuati dall'ENEL nei 10 Comuni di cui
qui si tratta (Camporeale, Gibellina, Partanna, Poggioreale, Salaparuta,
Salemi, Vita, Menfi, Sambuca, S. Margherita Belice), per la realizzazione
degli impianti nei nuovi centri trasferiti, mettendo in evidenza nel contempo il numero e l'entità delle perizie di variante e suppletive che è
stato necessario redigere in corso d'opera, nonché il prolungamento dei
tempi dei singoli interventi quasi sempre in dipendenza delle procedure
indispensabili eli formalizzazione delle modifiche da apportare alle previsioni del progetto principale.
Intanto è da precisare che su 20 interventi effettuati dall'ENEL nei
10 centri sopra indicati vi sono state 15 perizie di variante, di cui 3 con
riduzione degli impianti originari e 12 con aumento. In definitiva l'ammontare complessivo delle variazioni rappresenta un 15,6 per cento del
totale degli impianti dei lavori appaltati — ciò significa che l'entità diqueste modifiche è in limiti contenuti, e tutto sommato, ammissibile, se
si tiene conto del fatto che l'ENEL è quasi sempre intervenuta dopo che
le canalizzazioni ed i pozzetti erano stati eseguiti da altre imprese e, tal
volta, da tempo.
Infatti, la ragione delle modifiche è rappresentata, ad esempio, dal
rifacimento di opere edili eseguite, degradate o danneggiate nel frattempo; da varianti di tracciato, per alcuni tratti, delle canalizzazioni; da inadeguatezza di altre opere, come le fondazioni dei pali dell'impianto dell'illuminazione pubblica.
Ciò che è rilevante, invece, ai fini della tempestività degli interventi
per l'attuazione dei servizi elettrici, è il prolungamento dei tempi che si è
verificato per l'ultimazione e la entrata in esercizio degli impianti.
Dal prospetto delle pagg. 345-346 si desume che per i nuovi centri di
Partanna, Poggioreale, Vita, Menfi i prolungamenti dei tempi di esecuzione e quindi i ritardi nell'approntamento degli impianti sono dell'ordine di
grandezza di 1 anno e anche più; mentre per il nuovo centro di Sambuca
di Sicilia i ritardi per l'esecuzione dei due stralci ascendono complessivamente a 32 mesi. Per Camporeale - 2° stralcio e per S. Margherita Belice
le esecuzioni dei lavori alla data del novembre 1980 risultavano sospese.
In effetti, tenuto conto dell'entità più o meno modesta sotto il
profilo economico nonché della natura dei lavori dei singoli interventi, i
corrispondenti tempi tecnici di esecuzione, protratti nelle misure suaccennate, appaiono eccessivi, pur dovendosi sottolineare che non vi sono
state conseguenze di carattere economico apprezzabili, dato che non è
stata applicata la revisione dei prezzi.
È stato invece riconosciuto, nei casi di Gibellina (1° stràlcio), Partanna (1° stralcio) e Menfi (1° stralcio) un ulteriore compenso di spese
tecniche (evidentemente per la progettazione) del 2 per cento all'ENEL.
Situazione della gestione degli impianti di illuminazione pubblica.
Per quanto riguarda la situazione degli impianti di illuminazione
pubblica nei nuovi centri si può precisare che risultano attivati gli impianti seguenti:
— Camporeale, per il solo 1° stralcio (su due), a partire dal 22 dicembre 1977;
— a Gibellina, per il 1° ed il 2° stralcio (su tre, rispettivamente a partire
dal 19 luglio 1977 e dal 28 maggio 1980;
— a Partanna, per il 1° stralcio (su due), a partire dal 6 ottobre 1977;
— a Poggioreale, per il 1° stralcio (su due), a partire dal 19 ottobre 1978;
— a Salaparuta, per il 1° stralcio (su due), a partire dall'I 1 agosto 1980;
— a Vita, per il complesso eseguito in unica soluzione, a partire dal
2 dicembre 1977;
— a Menfi, per il 1° stralcio (su tre), a partire dal 20 ottobre 1979;
— a Sambuca di Sicilia, per il 1° stralcio (su due) a partire dal 5 agosto 1977.
In definitiva, nei nuovi centri dei 10 Comuni per quanto riguarda
gli interventi ENEL relativi alla realizzazione dei servizi elettrici nelle
zone terremotate — non risultano ancora attivati gli impianti di pubblica illuminazione a Salemi e a S. Margherita Belice mentre l'ENEL
è intervenuto nella gestione dei detti impianti solamente nei Comuni di
Poggioreale, di Vita e di Menfi sulla base di una convenzione tra lo
stesso Ente ed i Comuni suddetti, nonché nei comuni di Gibellina e di
Sambuca di Sicilia senza che sia stata stipulata la relativa convenzione.
D'altra parte tale convenzione è in genere prevista per la gestione
limitata ad 1 anno, per consentire cioè al Comune di mettersi in grado
di provvedervi direttamente. Ciò, perchè, in base ai propri compiti istituzionali (previsti dalla legge del 1962) l'ENEL non può gestire reti di
cui sono utilizzatori terzi, salvo quelle di sua proprietà; allo stesso
modo in cui non gestisce gli impianti interni degli utenti privati giungendo la sua competenza in fatto di gestione fino al punto in cui vende
e consegna al terzo (privato o pubblico che sia) l'energia elettrica
richiesta, cioè fino al contatore.
Per quanto riguarda invece gli impianti di pubblica illuminazione
delle baraccopoli, la gestione è fatta dall'ENEL, in quanto trattasi di
situazione provvisoria ed eccezionale, con gli impianti stessi eseguiti e
rimasti di proprietà dell'Ente medesimo.
In definitiva la posizione dell'ENEL, nei riguardi della gestione degli
impianti di pubblica illuminazione, appare sostanzialmente corretta e
conforme agli obblighi istituzionali.
Considerazioni finali.
L'Ispettorato generale, cui spettava e spetta il compito di coordinare
gli interventi nella Valle del Belice, poteva avvalersi dell'opera di istituti
ed enti diversi. In base alla convenzione del 17 giugno 1969, l'Ispettorato
generale affidò all'ISES, fra le numerose altre opere, la progettazione
delle reti elettriche di distribuzione dell'energia per gli usi privati e per
la pubblica illuminazione e inoltre affidò all'ENEL gli interventi immediati di pronto soccorso consistenti nella costruzione delle reti elettriche
per la alimentazione delle baraccopoli destinate al ricovero dei terremotati.
Successivamente l'Ispettorato generale affidò all'ENEL con varie
convenzioni, i lavori da compiersi in 11 Comuni. Per l'ultimo di
questi (comune di Calatafimi) la convenzione è stata firmata il 1° ottobre 1980.
Va al riguardo segnalato che, benché l'articolo 16 della legge
5 febbraio 1970, n. 21 ponesse a carico dello Stato l'onere della realizzazione delle opere elettriche da eseguire nei nuovi insediamenti abitativi, l'Ispettorato generale ha conservato all'ISES anche i compiti di
progettazione delle opere elettriche rinunziando ai vantaggi derivanti
dalla competenza tecnica dell'ENEL, dalla gratuità delle progettazioni,
dalla maggiore unitarietà dell'intervento, che avrebbe consentito di evitare varianti e di realizzare un maggior grado di coordinamento. D'altra
parte nonostante i tentativi fatti dai dirigenti dell'ENEL di accreditare
una loro « disponibilità » sia in sede di audizione (ved. quanto dichiarato
al riguardo dall'ing. Finardi e dall'ing. Ioppolo) sia in sede documentale
(ved. quanto scritto alla Commissione d'inchiesta con lettera del 3 maggio
1980) non risulta che l'Ente abbia rivendicato la progettazione delle reti.
Nella richiamata lettera del 3 maggio 1980 l'ENEL ha sostenuto che la
sua disponibilità ad eseguire i progetti delle opere elettriche, risultava,
pur se solo « di fatto » dalle seguenti circostanze: l'ENEL avrebbe fornito all'Ispettorato e all'ISES (con cui però, a detta dell'ing. Finardi,
l'ENEL non intratteneva buoni rapporti di collaborazione) tutti gli elementi tecnici atti a predisporre la progettazione degli impianti elettrici nei centri da ricostruire; l'ENEL inoltre su richiesta dell'Ispettorato, avrebbe eseguito in proprio e senza alcun corrispettivo la progettazione sia degli impianti elettrici della distribuzione che di quelli
di pubblica illuminazione afferenti al nuovo centro del Comune di Poggioreale, limitandosi a percepire, in questo come negli altri casi, solo
il 3 per cento per « direzione, contabilizzazione e collaudo »; l'ENEL
infine non avrebbe richiesto alcun compenso per la progettazione delle
varianti anche per quelle riguardanti la pubblica illuminazione per i
cui impianti sono destinatari i singoli Comuni interessati. E' risultato
invece alla Commissione d'inchiesta che l'ENEL ha tentato, come lo
stesso ing. Finardi ha ammesso, di riscuotere, in aggiunta al 3 per
ento per la direzione dei lavori, anche un 2 per cento per progettazioni ottenendo, ma solo in alcuni casi, che questa percentuale aggiuntiva gli fosse riconosciuta. I concomitanti atteggiamenti dell'ENEL e
dell'Ispettorato generale l'uno tendente ad eludere l'onere della progettazione gratuita e l'altro dominato dall'idea che tutte le opere di progettazione dovessero invece essere affidate all'ISES, sono stati forieri
di gravi conseguenze che esamineremo più avanti.
Pertanto a occuparsi degli impianti elettrici furono tre enti:
a) l'Ispettorato generale che, oltre alla funzione di committente
nei riguardi dell'ENEL e dell'ISES, curò i seguenti lavori:
— posa di cavi elettrici sotterranei a media tensione;
— costruzione della parte muraria delle cabine di trasformazione;
— realizzazione delle canalizzazioni sotterranee (eccetto i cavi elettrici)
della rete di distribuzione a bassa tensione compresa la pubblica
illuminazione;
— realizzazione di blocchi di fondazione dei pali degli impianti di pubblica illuminazione.
b) L'ISES con la funzione di progettista;
c) l'ENEL con la funzione di esecutore degli impianti elettrici a completamento della parte non eseguita dall'Ispettorato nonché di progettista degli impianti elettrici del comune di Vita e, in alcuni casi, di parte delle opere normalmente curate dall'Ispettorato.
Per il complesso degli impianti nel settore elettrico sono da formulare, sulla base dell'indagine espletata, i seguenti rilievi: la progettazione
operata dall'ISES è stata quanto mai inadeguata innanzitutto per una intuibile mancata o insufficiente ricognizione del terreno, talché le opere realizzate dall'Ispettorato si trovavano generalmente in posizione diversa da
quella risultante in progetto; in particolare le canalizzazioni erano frequentissimamente posizionate diversamente che sulle carte progettuali e realizzate in modo differente; in alcuni casi dette canalizzazioni erano inesistenti e in altri si dovette procedere allo sdoppiamento delle stesse per
allocare separatamente le due reti di distribuzione all'utenza privata
e alla pubblica illuminazione; altre volte la canalizzazione era unica e si
è dovuto procedere ad una seconda canalizzazione; anche il numero e il
posizionamento dei sostegni per la pubblica illuminazione non rispettavano gli elaborati di progetto (l'esempio più clamoroso è quello del
comune di Salaparuta, dove a fronte dei 225 sostegni per illuminazione
pubblica progettati, fu possibile sul posto allocare soltanto 70 sostegni);
anche le lunghezze dei cavi previsti spesso dovevano essere variate
anche di molto per renderle adrenti alla realtà; qualche volta, a fronte
di una serie cospicua di corpi illuminanti di tipo diverso, è stato necessario procedere a una opportuna unificazione di tali elementi per le autostrade si sono dovuti realizzare, per comprensibili ragioni, sostegni più
alti rispetto a quelli previsti; infine è stata spesso necessaria la ricostruzione dei basamenti per i sostegni della pubblica illuminazione
essendo taluni di essi costituiti da fori nella pavimentazione stradale
al di sotto dei quali era stato realizzato un semplice manicotto di calcestruzzo.
Tutto ciò ha costretto l'ENEL a ricorrere al « senno del poi »
realizzando varianti ai progetti che spesso costituivano vere rielaborazioni progettuali e che comportavano gravi ritardi nella esecuzione
delle opere e variazioni di spesa che, seppur non anomale rispetto al
livello dei prezzi correnti, determinavano pur sempre aumenti della
spesa stessa e lungaggini per l'ottenimento dei relativi finanziamenti. In
generale è stato rilevato un eccessivo frazionamento dei lavori non solo
e in dipendenza della esigenza di introdurre varianti per adeguare i
progetti alla realtà, ma anche in dipendenza di stanziamenti, di volta in
volta disponibili con notevole ritardo rispetto alle necessità, talché si
determinavano notevoli intervalli di tempo tra l'esecuzione delle opere
fatte a cura dell'Ispettorato e quelle eseguite a cura dell'ENEL.
Va infine rilevata l'eccessiva burocratizzazione delle procedure nella
fase di esecuzione degli impianti, che prevedevano la seguente serie di
passaggi:
a) invio del progetto dell'Ispettorato all'ENEL;
b) sottoscrizione da parte dell'ENEL del disciplinare di concessione;
c) approvazione del disciplinare con decreto dell'Ispettorato;
d) consegna all'ENEL delle opere eseguite a cura dell'Ispettorato;
e) invio del progetto di variante;
f) sottoscrizione del disciplinare aggiuntivo;
g) approvazione del disciplinare aggiuntivo con decreto dell'Ispettorato.
Ai tempi necessari per il compimento delle procedure elencate sono
da aggiungere i tempi effettivi di esecuzione dei lavori oscillanti da 4
a 18 mesi a seconda delle entità delle opere; né l'Ispettorato ha preso
eventuali iniziative per istituire prassi procedurali più agili e meno
complesse sotto l'aspetto formale. Così che il defatigante espletamento
delle procedure burocratiche gommandosi alla scarsa disponibilità degli
stanziamenti per il finanziamento delle opere elettriche, ha tra l'altro
impedito negli anni 1974-1975 l'affidamento di qualche lavoro mentre negli anni 1977-1978 ha permesso l'affidamento di lavori per poco
meno di 200 milioni di lire.
