Estratti dalla
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE
D'INCHIESTA SULL'ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI PER LA RICOSTRUZIONE
E LA RIPRESA SOCIO - ECONOMICA DEI TERRITORI DELLA VALLE DEL BELICE
COLPITI DAI TERREMOTI DEL GENNAIO 1968
(Istituita con legge 30 marzo 1978, n. 96)
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CAPITOLO IV
LA PROGRAMMAZIONE E PIANIFICAZIONE URBANISTICA
AI VARI LIVELLI — I TRASFERIMENTI DEGLI ABITATI
Analisi dei programmi di trasferimento.
Dai documenti acquisiti dalla Commissione risultano essenzialmente i seguenti gruppi di programmi, ordinati con criterio cronologico:
a) primi programmi redatti dalla Commissione ex articolo 12, apparentemente senza apporti esterni, in data 26 aprile 1968 (verbale n. 1) e 30 gennaio 1969 (verbale n. 4), riguardanti il primo 10 ed il secondo 4 Comuni da trasferire. Detti programmi, redatti in base a criteri unitari approvati contestualmente, individuano per ciascun Comune il numero di abitanti da trasferire e contengono la distinzione tra affittuari e proprietari, in relazione al diverso trattamento previsto dalla legge 241/1968. I verbali citati, nella loro schematicità, non recano traccia di grandi discussioni su detti elementi, né citano le fonti degli accertamenti sulle persone e le cose danneggiate. Non si sono reperite relazioni tecniche precedenti o allegate.
La superficie fondiaria da destinare alle residenze varia da un minimo di 27,5 mq./ab. ad un massimo di 45,0 mq./ab, in dipendenza della maggiore o minore estensione della rete viaria, che è calcolata in 20 mq. a vano (anziché ad abitante). Poiché il numero di vani ad abitante varia dall'1,83 di Calatafimi all'1,48 di Camporeale, in relazione alla diversa composizione dei nuclei familiari, la superficie per strade e parcheggi (questi secondo il citato decreto ministeriale n. 1444, per un minimo di 2,5 mq./ab.) varia da mq. 28 a mq. 36,7 per abitante. Per i quattro Comuni del verbale n. 4, invece, il parametro è, correttamente in rapporto agli abitanti, fornito in 20 mq./ab. Nel definire tale quantità, comunque superiore alle medie usualmente adottate nella progettazione di nuovi insediamenti, si è probabilmente tenuto conto non solo della densità territoriale relativamente modesta, ma anche di un'edilizia residenziale semiestensiva e di eventuali difficoltà orografiche.
Nei verbali n. 1 e 4 non si affronta il problema della localizzazione, che è preso in considerazione, per la sola Montevago, con verbale n. 3 dell'I 1 novembre 1968 e con la partecipazione dei progettisti incaricati del Piano Comprensoriale n. 4. I verbali n. 2 e 5 (25 maggio 1968 e 30 gennaio 1969) determinano invece i parametri di costo per le opere e le residenze, sempre senza registrare alcuna discussione o relazione tecnica, ma fornendo indicazioni tutto sommato ragionevoli.
b) Un secondo gruppo di programmi è quello elaborato dall'ISES, in dipendenza della prima fase (fase A) della prima convenzione-studi (per n. 10 Comuni) e della seconda (per i restanti 4). La fase di entrambe le convenzioni, denominata « indagine estimativa di massima », come si è visto in precedenza, riguardava anzitutto la verifica del numero di famiglie rimaste senza tetto, la ripartizione di esse tra proprietari e locatari, nonché la stima del fabbisogno di alloggi, a totale carico o da ammettere a contributo. In dipendenza di ciò USES avrebbe dovuto fornire anche una stima di massima delle aree o delle opere occorrenti, nonché dei costi. I programmi di questo gruppo, che la Commissione ha acquisito dalla liquidazione ISES non sono datati e non è quindi possibile accertare se essi siano stati effettivamente consegnati nei termini previsti di 30 giorni dalia stipula della convenzione stessa (1). Ammesso che così sia stato, data la molteplicità delle obbligazioni contrattuali che comportavano una cospicua mole di lavoro bisogna ipotizzare o che l'ISES avesse iniziato prima le sue indagini, o che non le abbia svolte affatto o, perlomeno, non nei termini richiesti. I programmi acquisiti sono tutti formalmente identici e strutturalmente simili ai programmi di cui al punto a). Variano però alcune cifre. Nei primi dieci Comuni, tuttavia, non variano né il numero degli abitanti da trasferire, né la superficie complessiva dell'insediamento, mentre le superfici da destinare a verde e servizi variano solo in tre casi. Varia sempre, invece, la quantità di strade e parcheggi, che si attesta intorno ai 24-25 mq./ab., in conseguenza di una riduzione del numero dei vani, da una media di oltre 1,50 vani per abitante nei programmi di cui al punto a) a 1,24 vani per abitante, con oscillazioni minime.
Nei secondi quattro Comuni le variazioni sono più sensibili: il numero di abitanti sale da 671 a 1.100 a Camporeale, da 977 a 1.024 a Contessa Entellina e addirittura da 2.103 e 8.990 a Menfi. Le superfici complessive crescono di conseguenza a Camporeale e Menfi, mentre si riducono a Sambuca e, stranamente, a Contessa Entellina. I vani ad abitante sono fissati in 1,20 e l'area per strade e parcheggi in 20 mq./ab.
Concludendo, per quanto riguarda questo secondo gruppo di programmi, allo stato degli atti non risulta, almeno per i primi 10 Comuni, che l'ISES abbia svolto particolari indagini od accertamenti né elaborato studi particolari limitandosi a ricalcare i programmi di cui al punto a), semprechè, naturalmente, l'Ispettorato in realtà non disponesse di questi programmi (almeno dei primi 10), forniti gratuitamente, informalmente e a « scopo promozionale » dall'ISES prima dell'aprile 1968, nel qual caso sarebbe vero il contrario, senza nulla togliere all'approssimazione ed alla genericità di detti programmi.
c) Terzo gruppo di programmi, approvati dalla Commissione ex articolo 12, sulla base dei programmi (sempre denominati « relazioni ») elaborati dall'ISES per incarico dell'Ispettorato, presumibilmente nell'ambito della fase « B » della prima e seconda convenzione-studi. Le cosiddette relazioni ISES sono sempre allegate e datate dall'Ispettorato, con data corrispondente al verbale di riunione della Commissione ex articolo 12 cui si riferiscono. Dall'esame dei verbali, non appare alcun cenno di discussione in merito, nonostante la complessità, la varietà e l'importanza dell'oggetto. L'ipotesi che i verbali semplicemente non registrino tutte le fasi di una discussione in realtà verificatasi non è materialmente sostenibile, come si dimostrerà in seguito. Occorre tuttavia notare che i programmi (« relazioni ») acquisiti direttamente dall'ufficio liquidazioni del Ministero del tesoro non sempre corrispondono tutti a quelli approvati.
Sinteticamente, dalla documentazione acquisita si ricostruisce il seguente quadro:
1) Programmi approvati con i verbali dal n. 6 (21 marzo 1969) al 18 (26 agosto 1969), tutti accompagnati da « relazione » ISES coincidente con i programmi approvati (sono in corsivo i Comuni per cui i programmi e quindi le relazioni coincidono anche con i programmi acquisiti direttamente dalla liquidazione dell'ISES, che tuttavia non sono datati) così suddivisi:
Verbali nn. 6 e 7 (21 marzo 1969): Montevago, Santa Ninfa, Vita, Partanna, Sambuca, Menfi, Camporeale.
Verbale n. 8 (3 aprile 1969): S. Margherita B., Calatafimi, Contessa E., Gibellina.
Verbale n. 9 (8 maggio 1969): Variante S. Ninfa.
Verbale nn. 10, 11, 12, 13 (25 giugno 1969): rettifica Montevago; (Sambuca), Menfi, Camporeale, Contessa Entelllina; variante costi (Menfi, Sambuca, Camporeale e Contessa Entelllina); Montevago, (Menfi, Camporeale) .
Verbali nn. 14, 15, 16 (30 giugno 1969): Vita, S. Margherita Belice (1); variante costi (Vita, S. Margherita Belice).
Verbale n. 17 (6 agosto 1969): Salaparuta, Poggioreale.
Verbale n. 18 (26 agosto 1969): Gibellina, Poggioreale. (Tra parentesi sono indicati i programmi che non apportano modifiche quantitative). I programmi definitivi di Partanna, Gibellina e Salemi sono approvati rispettivamente con verbale n. 20 (29 novembre 1969), n. 21 (12 gennaio 1970) e n. 31 (14 aprile 1970) regolarmente accompagnati da « relazioni » ISES, che non coincidono con le corrispondenti acquisite direttamente dalla liquidazione ISES. Dal precedente quadro riassuntivo emergono alcune considerazioni. La prima è che la Commissione tecnica ex articolo 12 non può, nella maggioranza dei casi, aver materialmente redatto i programmi e neppure averli discussi in maniera sufficientemente approfondita. In realtà essa si è palesemente limitata ad approvare i programmi redatti dall'Ispettorato e, per esso, dall'ISES. La seconda considerazione, invece, riguarda USES. Questo Istituto, infatti, sembra aver elaborato direttamente i programmi, senza far neppure cenno degli elementi di valutazione e di indagine che avrebbero dovuto determinarli e determinare anche le successive variazioni; elementi che, invece, erano oggetto specifico sia della fase « A », che della fase « B » dalle due convenzioni-studi a diversi livelli di approfondimento. Non solo, ma USES ha in realtà prodotto in questa fase, per ciascun comune soggetto a trasferimento totale o parziale, almeno due programmi (con l'eccezione di Calatafimi e Salemi) e in qualche caso di più (Menfi, Camporeale e Poggioreale). Allo stato attuale è praticamente impossibile stabilire con certezza quali programmi siano stati effettivamente consegnati all'Ispettorato in adempimento della fase « B » delle convenzionistudi e quali elaborati in seguito, forse in dipendenza delle convenzioni lavori (dal 17 giugno 1969, data della prima convenzione-lavori) o sempre « a scopo promozionale ».
La fase « B » della prima convenzione-studi avrebbe dovuto essere consegnata presumibilmente entro il 2 agosto 1969, ma si tratta di un termine massimo, che potrebbe essere stato largamente anticipato, fino al 21 marzo 1969, data in cui compaiono i primi 7 programmi-relazione dell'ISES, tre dei quali corrispondono, appunto, alla fase « B ». La terza considerazione riguarda tutta la vicenda, ma in particolare questa fase, particolarmente delicata. Poiché per quasi tutti i Comuni ci si trova in presenza di diversi programmi, redatti a poca distanza di tempo (a volte pochi giorni), e spesso con notevoli differenze quantitative, non può che stupire la totale assenza di motivazioni, sia nei verbali, sia nelle cosiddette « relazioni » ISES, che ne sono la matrice o meglio lo stampo. La fase di cui al presente punto e), che va dal marzo all'agosto 1969 (con « appendici » fino all'aprile 1970 per Gibellina, Partanna e Salemi) può a buon diritto essere considerata il momento cruciale della programmazione della ricostruzione nel Belice. In questo breve periodo, infatti, vengono praticamente definiti tutti gli elementi dei programmi e dei piani di trasferimento, che subiscono poi variazioni (generalmente in aumento) anche notevoli, ma a partire dall'impostazione data in questo periodo. Passando ai contenuti dei programmi redatti dall'ISES ed approvati dalla Commissione ex articolo 12 in questa fase, occorre anzitutto rilevare come essi non siano formalmente dissimili da quelli della fase precedente (punto a) e, per l'ISES, punto b), nel senso che non sono né più motivati, né più dettagliati, né più approfonditi, mantenendo invece la stessa struttura e le stesse « voci ». Appare francamente strano che una spesa pubblica possa essere stata deliberata su queste basi, anche tenendo conto della situazione, che, tuttavia, aveva nel frattempo perso di urgenza, se non di drammaticità. Per quanto riguarda le cifre, sì determina la seguente situazione: Quanto al numero degli abitanti da trasferire, per 6 Comuni la cifra non varia e per uno (Contessa Entellina) varia di poche unità. Per 3 Comuni la cifra varia immediatamente (al primo programma di questo periodo) con 980 (100%) unità in più a Calatafimi, 2.929 (+ 139,3%) a Menfi e 18 (—14,1%) in meno a Sambuca. Per un Comune, Camporeale, varia due volte da 671 a 792 a 1.100 (63,9%), cifra indicata fin dall'inizio dall'ISES. Per 3 Comuni, infine, la cifra non varia che al secondo programma di questo periodo: Vita, 860 (+134,4%) in più, S. Margherita B., 3.018 (—41,4%) in meno, Partanna (il 20 novembre 1969), 2.300 (— 29,5%) in meno.
Nel complesso la stima totale iniziale non si riduce che di n. 373 abitanti, pari a meno dello 0,008 per cento. Se il Belice non fosse quello che è, ci sarebbe da stupirsi di tanta precisione di calcoli effettuati, per unanime testimonianza, ancora durante il sisma. Quanto alle residenze: per quanto verificabile, le quantità edilizie residenziali non subiscono variazioni significative se non in dipendenza delle variazioni del numero di abitanti, anche se non mantengono in genere la stessa proporzione, probabilmente a causa della diversa incidenza di nuclei familiari di differente composizione. I casi estremi sono Calatafimi, con un divario negativo (abitanti +100%, vani + 66,7%) e Camporeale con un divario positivo (abitanti +63,9%, vani 74,4%) e, in termini di alloggi, S. Margherita B. (abitanti —41,4%, alloggi —52,6%). Anche il rapporto tra proprietari e locatari (e quindi tra alloggi a totale carico ed alloggi a contributo) varia entro limiti contenuti, con l'eccezione di Menfi (dal 7,7% al 21,8 %) e quella più limitata di Vita (dal 23,5% al 27,8%). Naturalmente anche per le famiglie, la loro composizione, il titolo di godimento, eccetera, come del resto per gli abitanti, non sono mai indicate le fonti, i sistemi di accertamento o altro, né si dà conto di un eventuale lavoro di rilevamento svolto o meno dall'ISES.
Quanto ai servizi: anche quest'ultimi, del resto indicati in modo molto sommario, non presentano variazioni complessivamente significative, né sono indicati i criteri seguiti per il dimensionamento. Quanto alle aree: si registrano invece già in questa fase incrementi notevolissimi, per i quali si rimanda alla successiva tabella n. 1 (dati espressi in mq./ab., onde non tener conto delle eventuali variazioni del numero di abitanti).
Occorre qui ricordare che, in questa fase per 4 Comuni si è approvato un solo programma, mentre per i restanti se ne sono approvati due. Di questi, per 8 Comuni si registra un ulteriore incremento dal primo al secondo programma (la tabella riporta il dato finale), per uno (Contessa Entellina) nessun incremento e per uno una riduzione, non solo in termini di mq./abitante, ma anche in termini assoluti, benché aumentino gli abitanti da insediare. Si tratta tuttavia di Camporeale, per cui l'ISES aveva previsto fin dall'inizio il trasferimento di n. 1.100 abitanti. Le variazioni delle superfici, al solito, non sono motivate, né espressi i criteri con cui sono state determinate. Occorre tuttavia osservare che, in questa fase, il materiale elaborato dall'ISES non si limita ai programmi-relazione. Ogni programma, infatti, è accompagnato da grafici ed in particolare da uno « schema planimetrico indicativo » (in alcuni casi schema planivolumetrico) più o meno dettagliato, generalmente in scala 1 : 2.000.
Attraverso tali « schemi » si individua la localizzazione delle aree da destinarsi al trasferimento, la perimetrazione dell'area da espropriare e, con approssimazione, la struttura dei nuovi centri. Non è chiaro a che titolo l'ISES abbia prodotto tali elaborati, non facendo essi parte degli incarichi di cui alla convenzioni-studi, né di quelli relativi alla convenzioni-lavori, che avrebbero dovuto iniziare a partire dalla comunicazione di disponibilità dei terreni. Resta il fatto che le localizzazioni indicate in questa fase, attraverso gli elaborati dell'ISES, risultano essere quelle poi definitivamente prescelte, salvo il caso di Gibellina. Per quanto riguarda gli schemi planimetrici, invece, essi risultano in genere più o meno modificati in seguito. L'incompletezza del materiale raccolto presso l'Ispettorato non consente di stabilire per tutti i Comuni quando si sia giunti al piano definitivo (a meno di ulteriori modifiche di dettaglio).
Nel periodo marzo-agosto 1969 sono stati definiti completamente, con certezza i piani di Vita e Santa Margherita Belice, e probabilmente quelli di Menfi e Contessa Entellina, mentre i piani approvati per Sambuca, Montevago e probabilmente Santa Ninfa e Poggioreale sono molto simili a quelli poi realizzati. Sono stati invece definiti in seguito (dopo l'agosto 1969) i piani di Calatafimi, Salemi, Gibellina e Camporeale. Concludendo, è probabile che le superfici fornite dall'ISES e riportate nei programmi approvati, derivino in gran parte, con le necessarie approssimazione, da misurazioni cartografiche effettuate sui progetti redatti come « schemi planimetrici indicativi » e siano state poi modificate sulla base dei progetti definitivi o ritenuti tali.
Può sembrare naturalmente strano che i programmi siano stati « corretti » sulla base dei progetti e non, viceversa, questi ultimi redatti sulla base dei programmi.
d) L'ultimo gruppo di programmi riguarda le variazioni apportate a quelli del gruppo precedente (punto e). Le variazioni non riguardano il numero degli abitanti, né le previsioni di edilizia residenziale. Anche le variazioni dei servizi finanziati dallo Stato, ad esempio scuole ed asili, benché, generalmente in aumento, sono complessivamente modeste. Variano invece, con incrementi spesso ancora notevoli (cfr. la tabella di pag. 113-114) le aree da espropriare per i nuovi insediamenti. Ancora una volta bisogna rilevare la mancanza di motivazioni dettagliate, sostenute da relazioni tecniche od altro elaborato equivalente.
Dai pochi, generici cenni contenuti nei verbali, le cause di variazione più frequenti sono le seguenti: — « errori » riscontrati nei piani, per cui il numero di lotti risulta inferiore a quello necessario per gli alloggi (a contributo) programmati, ovvero i lotti indicati in planimetria non risultano idonei all'edificazione, generalmente perchè interessati da opere di urbanizzazione primaria, ovvero perchè in situazione orografica particolarmente difficile, ovvero per notevoli differenze di quota con le strade di accesso ai lotti stessi; — « errori » riscontrati nelle perimetrazioni e/o negli elenchi catastali delle aree espropriande; — « errata o mancata » previsione di servizi necessari, come posti di polizia, autostazioni, uffici postali, ecc.; — « dimenticanza » dei problemi di collegamento tra vecchi e nuovi centri, ovvero tra i centri e le principali vie di comunicazione; — « errori » di impostazione, come la previsione di edifici plurifamiliari, già non graditi agli abitanti e resi praticamente impossibili dal sistema di finanziamento (contributi); al contrario, mancata previsione di spazi per attrezzature commerciali (botteghe) e di piccolo artigianato, tradizionalmente e correttamente legate alla residenza; — « necessità » di ulteriori aree per opere di urbanizzazione primaria non previste (es. i depuratori della rete fognante, cabine ENEL, centraline SIP, ecc.); — « necessità » di ulteriori aree per la realizzazione di servizi non a carico dello Stato (es. opere finanziate attraverso sottoscrizioni), o, comunque, non finanziati dall'Ispettorato (es. scuole superiori già finanziate), che stranamente non vengono mai localizzati nelle purvastissime ed inutilizzate aree destinate ad opere di urbanizzazione secondaria, ovvero, nel caso di attrezzature sportive, nelle aree già destinate a verde pubblico attrezzato; — « necessità » di nuovi lotti per alloggi (a contributo) non previsti e per alloggi « GESCAL »); — « necessità » di provvedere al consolidamento dei terreni, dichiarata esplicitamente solo per Contessa Entellina (ha 5,3), Poggioreale (ha 2,9), Sambuca (ha 2,95) e Calatafimi (ha 8,2), ma forse tenuta viduare tre fasi: A. conclusione di questa esposizione, pur con tutte le cautele dovute alla mancanza di completezza del materiale acquisito, si possono individuare tre fasi.
Prima una fase preparatoria, in cui la Commissione ex articolo 12 redige i primi programmi, stabilendo criteri omogenei ed uniformi per tutti i Comuni, mentre l'ISES elabora i propri in sostanziale accordo con l'Ispettorato. In questa fase resta il dubbio delle numerose coincidenze tra gli uni e gli altri programmi, mentre è certo che l'ISES non ha svolto alcuna particolare indagine preliminare o perlomeno, non l'ha utilizzata nella redazione dei programmi, come si vedrà in seguito.
Una seconda fase di definizione dei programmi e di veri e propri piani urbanistici, redatti dall'ISES ed approvati dalla Commissione ex articolo 12 senza cure particolari. Anche per questa seconda fase non sembra che l'ISES abbia svolto alcun lavoro di indagine particolarmente approfondita, mentre ha dedicato indubbiamente notevoli sforzi alla redazione dei piani, senza potersi appurare se per propria iniziativa o su richiesta dell'Ispettorato. Lo slittamento dalla programmazione degli interventi alla pianificazione è avvenuto indubbiamente con estrema leggerezza, nonostante i molti segnali provenienti soprattutto dai Comuni interessati, che avrebbero dovuto ingenerare maggior cautela.
Infine una terza fase, in cui i piani hanno rivelato, ancor prima di essere posti in attuazione, i propri limiti e le proprie gravi deficienze, senza che per questo si sia pensato ad una loro sostanziale revisione e/o al trasferimento ai Comuni della loro gestione. In questa fase i programmi hanno seguito alla spicciolata e senza alcun criterio ordinatore le vicende dell'attuazione, adeguandosi volta per volta alle presunte difficoltà del momento, sempre attraverso l'espansione delle aree e della spesa. Indipendentemente da tutto ciò che nel Belice è potuto accadere in seguito e che non è oggetto del presente capitolo, quanto esposto sarebbe da solo sufficiente a spiegare, ma non a giustificare, l'attuale situazione.
(Segue) 113)
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