Contessa Entellina. Quella domenica di cinquantatre anni fa

  Estratti dalla

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE PARLAMENTARE 

D'INCHIESTA SULL'ATTUAZIONE DEGLI INTERVENTI PER LA RICOSTRUZIONE 

E LA RIPRESA SOCIO - ECONOMICA DEI TERRITORI DELLA VALLE DEL BELICE 

COLPITI DAI TERREMOTI DEL GENNAIO 1968 

(Istituita con legge 30 marzo 1978, n. 96)  

Prima parte pubblicata Pigiare qui)   Seconda parte pubblicata (Pigiare qui)   Terza parte pubblicata (Pigiare qui)   Quarta parte pubblicata (Pigiare qui)   Quinta parte pubblicata (Pigiare qui)   Sesta parte  pubblicata (Pigiare qui)   Settima parte pubblicata (Pigiare qui)   Ottava parte pubblicata (Pigiare qui)   Nona parte pubblicata (Pigiare qui) Decima parte (Pigiare qui) Undicesima parte (Pigiare qui) Dodicesima parte (Pigiare qui) Tredicesima parte (Pigiare qui), Quattordicesima parte (Pigiare qui), Quindicesima parte (Pigiare qui), Sedicesima parte (Pigiare qui), Diciassettesima parte (Pigiare qui), Diciottesima parte (Pigiare qui), Diciannovesima parte (Pigiare qui). Ventesima parte (Pigiare qui), Ventunesima parte (Pigiare qui), Ventiduesima parte (Pigiare qui), Ventitreesima parte (Pigiare qui), Ventiquattresima parte (Pigiare qui)

CAPITOLO VII 

LA GESTIONE DEGLI APPALTI 

Premessa.  

 La Commissione d'inchiesta ha ritenuto di dover affrontare questo importante argomento procedendo innanzitutto all'espletamento di una indagine tecnica basata sulla documentazione e sulla contabilità dei lavori relativamente a tutti gli appalti gestiti dall'ISES e dall'Ispettorato generale per le zone terremotate per il trasferimento dei 14 centri più gravemente danneggiati. Enucleando quindi dalla massa dei lavori in tal modo considerati quelli che — sulla base di indicatori obiettivi — presentavano le maggiori anomalie di esecuzione, limitatamente a questi si è provveduto a far compiere alla Guardia di finanza accertamenti per verificare se analoghe anomalie fossero riscontrabili nella fase antecedente la consegna dei lavori, ed in particolare in quella di aggiudicazione degli appalti. Questa indagine, pur avendo incontrato non poche difficoltà, derivanti dal risalire i fatti in media a dieci anni addietro e dall'essere l'ISES disciolto ormai dal 1974, ha permesso di evidenziare non poche coincidenze significative. Inoltre la Commissione si è attentamente soffermata sugli appalti per la realizzazione di opere infrastrutturali in agricoltura, gestiti dai Consorzi di bonifica e dall'Ente di sviluppo agricolo su finanziamenti del Ministero dell'agricoltura e delle foreste, della Cassa per il Mezzogiorno, della Regione Siciliana. 

 Le pagine che seguono intendono dare conto delle risultanze di tutti questi accertamenti, ed esporre le conseguenti valutazioni della Comfnissione. 

La esecuzione degli appalti per il trasferimento degli abitati. 

 Si è rilevato che, al netto della revisione dei prezzi contrattuali, l'importo di liquidazione finale supera quasi sempre l'importo originale di appalto in proporzione rilevante. Su un totale di 89 appalti esaminati, esclusi quelli per indagini geognostiche, si sono considerati 76 appalti, dei quali una parte non ancora collaudata (16 relativi ad urbanizzazioni primarie e 60 relativi ad opere edilizie). Risultano tre soli casi nei quali il rapporto tra liquidazione finale e somma preventivata assume un valore pari ad uno; (Montevago - Scuola elementare, Salemi - 60 alloggi, Vita - Scuola materna) e due casi nei quali il rapporto resta inferiore all'unità (Montevago - Mercato coperto, Partanna - Orfanotrofio). 

 In tutti gli altri casi il rapporto supera, anche sensibilmente l'unità, raggiungendo punte di valori come 5,97 (Camporeale - Centro sociale) 4,55 (Gibellina - asilo nido) 3,61 (Poggioreale - Urbanizzazioni) 3,36 (Vita - Centro sanitario), e comunque mantenendosi su valori tra due a tre per gli altri lavori.   Rispetto alla somma originariamente preventivata questi aumenti sono amministrativamente regolarizzati con perizie supplettive; per alcuni lavori una sola, per altri due, tre, fino ad un massimo di sei (urbanizzazioni di Poggioreale). Non si può affermare che il ricorso alla perizia supplettiva costituisca atto anormale nella condotta delle opere pubbliche. Infatti la legge 20 marzo 1965, n. 330 prevede appunto, all'articolo 343, questa eventualità: « verificandosi il bisogno di introdurre in un progetto già in corso di eseguimento variazioni od aggiunte, ecc....» l'ingegnere «.. . ne promuove l'approvazione... presentando una perizia supplettiva». 

  È però anche vero che il regio decreto 29 maggio 1895 fissa in modo chiaro e preciso le modalità per lo studio dei progetti esecutivi delle opere da eseguirsi per conto dello Stato. L'esigenza che, prima di procedere all'appalto di un'opera, si provveda, nei dovuti modi, alla redazione di un regolare progetto esecutivo, appare evidente da tutta la normativa in vigore. È comunque da rilevare che non è infrequente il caso nel quale talune Amministrazioni intraprendono la realizzazione di alcune opere senza un regolare progetto esecutivo, rimandando ad opera già appaltata la definizione di particolari anche di una certa importanza. Tra le previsioni, che è necessario siano le più esatte possibili, vi è quella delle strutture di fondazione, le più facili ad essere sottovalutate. La circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 3797 del 6 novembre 1967 costituisce in proposito un importante corpo di istruzioni per la progettazione, l'esecuzione ed il collaudo delle opere di fondazione. L'esame compiuto sulla documentazione in atti, e in special modo sulle relazioni dei direttori dei lavori, sui voti del Comitato tecnico amministrativo e sui provvedimenti dell'Ispettorato, ha chiaramente messo in luce che una delle cause prime dei superi di spesa (superi, come si è visto in altro capitolo, di notevole importanza) è costituita da sorprese verificatesi all'atto dell'esecuzione delle fondazioni. 

  Sorge spontaneo il quesito sulle modalità, i presupposti, le impostazioni che avevano permesso ai progettisti di quantificare, tra le opere a misura, una spesa per fondazioni dei fabbricati, per il proporzionamento delle opere di sostegno, per lo studio dei manufatti e dei corpi stradali. Infatti ad una certa distanza di tempo dall'avvenuto appalto dei lavori (e non è chiaro perchè non immediatamente all'inizio di questi), l'accertamento immancabile di sorprese circa la natura del terreno determina la necessità di effettuare nuove previsioni e di aumentare la spesa per l'esecuzione delle fondazioni. Bisogna tener presente che tali maggiori spese sono da riferirsi a voci che incidono mediamente solo per il 20-25 per cento dell'importo complessivo dei lavori edilizi.

  A fronte di una siffatta conduzione dei lavori, il Comitato tecnico amministrativo, spesso cosi tempestivo nel rifiutare alcune varianti non necessarie o nel correggere saltuariamente qualcuno dei tanti nuovi prezzi proposti, non avanza alcun rilievo, non chiede istruttorie supplettive, né i dovuti approfondimenti tecnici esecutivi. L'aumento costante nella spesa non dipende però solamente ed esclusivamente dalle nuove opere di fondazione (con relativi drenaggi ecc.). Vi sono anche variazioni di qualche rilievo nei tipi di finiture dei fabbricati e vi sono anche opere aggiunte più o meno importanti. Sulle finiture dei fabbricati peraltro non è stato possibile alla Commissione scendere in dettagli al punto di esprimere giudizi tecnici. Non si può non rilevare che emergono dalle relazioni esaminate chiari segni di mancanza di coordinamento in sede di previsione progettuale per quanto concerne le quote altimetriche delle sistemazioni dei terreni e dei piani stradali tra le opere comprese nei progetti di urbanizzazione primaria ed i singoli lotti di fabbricati, e le loro sistemazioni esterne. Ai progetti edilizi originali sono spesso aggiunte, e con successivi atti supplettivi affidate alla stessa impresa, notevoli opere di sistemazioni esterne, non originariamente previste o addirittura, come a Gibellina (appalto sistemazione comparti - impresa Parasiliti) la esecuzione di un manufatto per cavalcavia ferroviario, oppure uno scavo del volume di ben 247.000 mc. (appalto Scuola materna - impresa SIA) oppure, uno scavo di 64.238 metri cubi in roccia (Partanna, 84 alloggi - Impresa SAISEB). Allo stato della documentazione non è possibile stabilire con esattezza gli importi relativi alle singole varianti o aggiunte (in specie per le fondazioni per le quali è sempre ammessa, entro precisi limiti, una maggiore spesa). Non può comunque essere sottaciuto un altro aspetto della situazione, e cioè che l'esecuzione delle maggiori opere è sempre affidata alla stessa impresa costruttrice, titolare del primo contratto. Ciò appare logico e dovuto quando si riferisca a maggiori lavori inerenti alle fondazioni, oppure a varianti di poco rilievo relative alle finiture dei fabbricati ed alle sistemazioni esterne a questi connesse, entro limiti precedentemente ben definiti (comunque senza alcuna interferenza con le opere generali di urbanizzazione primaria, comprese in altri appalti). 

  L'affidamento alla stessa impresa appare ancora più logico, perchè più conveniente per l'Amministrazione, quando l'impresa stessa si impegna ad eseguire i nuovi lavori agli stessi prezzi e condizioni dell'appalto originale, con l'aggiunta, entro certi limiti, di alcuni nuovi prezzi. La situazione cambia quando l'impresa invece chiede, ed ottiene, una sensibile modifica del contratto con una variazione del ribasso, anzi con l'annullamento di questo e l'applicazione di un sensibile aumento per i lavori eccedenti il sesto quinto. È ben vero che nel periodo in questione i prezzi hanno subito notevoli variazioni, a partire dalla prima impennata negli anni 1971/72, ma i fatti rilevati sono tali da mettere in luce comunque una innegabile mancanza di coordinamento, una carenza di azioni di controllo nella condotta del complesso degli appalti. Un aumento del 38 per cento sui prezzi contrattuali, con l'aggiunta di ben 64 nuovi prezzi (Camporeale - Asilo nido - impresa Lipari) e alcuni altri esempi configurano, più che un ampliamento della precedente situazione contrattuale con successivi atti aggiuntivi, la conclusione di nuovi contratti secondo modalità che si avvicinano a quelle della trattativa privata. 

 Un tema da considerare è quello della fissazione, in corso d'opera, dei nuovi prezzi. Non tutti i certificati di collaudo riferiscono con diligenza sui nuovi prezzi applicati, prezzi non contenuti nell'originale contratto di appalto; né sul numero, né sull'importanza contabile degli stessi. Alcune notizie sono state quindi reperite dall'esame di stati di avanzamento o di stati finali. La materia è una tra le più delicate nell'appalto pubblico. Dalla introduzione di nuovi prezzi deriva innegabilmente una alterazione della situazione originale contrattuale, peraltro formalmente sanata dalla stipulazione di successivi atti aggiuntivi. Si tratta però, evidentemente, di procedimenti di carattere eccezionale, come è ben chiarito nel richiamo contenuto nella circolare ministeriale del Ministero dei lavori pubblici n. 2814/61 A I del 7 marzo 1959 (diramata in periodo di prezzi quasi costanti, ben diverso da quello cui l'indagine si riferisce). 

 È chiaro che, in periodo di prezzi fortemente crescenti, non è tanto facile ed immediata la formulazione di nuovi prezzi con riferimento alla data del contratto originale: questo se si intende effettuare, alla chiusura dei conti, una revisione unica dei prezzi contrattuali. A meno che non vengano effettuate tante revisioni quanti sono i contratti aggiuntivi. 

 Comunque, il numero elevato di questi nuovi prezzi (sono 86 nell'appalto Menfi - 38 alloggi - Impresa SIA, 86 nell'appalto Camporeale - Centro sociale - Impresa CESIA, 126 nell'appalto Poggioreale - Urbanizzazioni - Impresa Maniglia, ecc.) e l'incidenza degli importi relativi sul totale dei lavori appaltati, per quanto si è potuto rilevare dai pochi conti finali in atti (79 per cento per Camporeale - Centro Sociale, 50 per cento per Salemi - 68 alloggi, ecc.) rendono alquanto delicata la situazione. 

  Si può ribadire il concetto che è comunque mancata una esatta ed attenta progettazione complessiva ed altresì una diligente direzione dei lavori, come consiglia ogni buona norma amministrativa e come tassativamente prescrivono norme di legge, regolamenti e circolari in vigore. 

  Venendo ai tempi tecnici tra l'approvazione del progetto e l'inizio dei lavori si riscontra che questi tempi, in numerosi casi appaiono eccessivi rispetto alla normalità; dalla documentazione non è stato possibile dedurne le cause, pur se in certa misura esse potrebbero forse essere collegate a ritardi di finanziamento. 

 Citiamo alcuni casi significativi: 

— a Calatafimi: per le indagini geognostiche 17 mesi 

— a Camporeale: cunettone pedemontano 9 mesi centro sociale 9 mesi asilo nido, ecc 14 mesi

— a Contessa Entellina: 80 alloggi 24 mesi 

— a Gibellina: urbanizzazione comparti 9 mesi 54 alloggi 8 mesi asilo nido 9 mesi cimitero 9 mesi 

— a Menfi: servizi cimiteriali 17 mesi 

— a Montevago: mercato coperto 9 mesi mattatoio 11 mesi asilo e scuola materna 19 mesi 

— a Partanna: Centro sociale 9 mesi asilo nido 16 mesi 44 alloggi 11 mesi 

— a Poggioreale: Centro sanitario 14 mesi 114 alloggi 9 mesi 

— a Salaparuta: 60 alloggi 15 mesi 

— a Sambuca di Sicilia: asilo nido 17 mesi 

— Santa Margherita Belice: 72 alloggi 12 mesi 

— a Santa Ninfa: urbanizzazioni . . . . 10 mesi 14 alloggi 10 mesi 

— a Vita: Centro sanitario 12 mesi asilo nido 14 mesi mercato coperto 11 mesi 

  In condizioni normali questi tempi tecnici sono dell'ordine di 3/4 mesi. Quanto ai tempi di esecuzione, la relazione tra quelli fissati dal tratto originale di appalto ed il termine dei lavori, espressa come rapporto, pone in luce come anche essi abbiano subito rilevanti aumenti. In soli sette casi, su settantadue, tale valore è inferiore al doppio; negli altri casi questo valore viene abbondantemente superato raggiungendosi punte che oltrepassano le cinque volte. 

  A questo risultato si è giunti per il concorrere di vari motivi: 

— proroghe contrattuali in coincidenza con la stipulazione di atti aggiuntivi; 

— proroghe richieste dall'impresa e concesse, con tutte le dovute approvazioni, dalla stazione appaltante; 

— sospensioni dei lavori dovute a varie cause oltre agli eventi meteorologici, come indisponibilità delle aree, studio di varianti, ecc. 

  Si può dire che, in via formale, i tempi così prorogati sono stati rispettati, salvo pochissime eccezioni. La questione ha seri risvolti economici in periodo di prezzi crescenti, data la situazione contrattuale che prevede l'integrale riconoscimento a mezzo della revisione dei prezzi dei maggiori oneri incontrati dall'impresa: si è riscontrato che i tempi impiegati a parità di importo sono sempre risultati superiori a quelli previsti in contratto, fino ad un massimo di tre volte e mezzo. 

Si può rilevare che nelle relazioni dei direttori dei lavori relative alle opere aggiuntive, che contengono anche i nuovi tempi concessi a causa dell'aumento dei lavori e quelli ammessi su richiesta dell'impresa, non si riscontra mai alcun accenno allo stato reale di avanzamento degli stessi come sarebbe logico e. dovuto. Non sembra poi inutile ricordare che la questione delle proroghe, già in situazione di prezzi quasi costanti era stata chiaramente inquadrata, soprattutto agli effetti dei maggiori oneri derivanti all'Amministrazione dalla concessione della revisione dei prezzi stessi, con la circolare citata del 7 marzo 1959. Si richiamava in sostanza il carattere eccezionale della concessione di proroghe e la necessità di « ben motivata giustificazione ». 

 Così dicasi per le sospensioni dei lavori. Si può affermare, concludendo, che l'esame compiuto ha portato a riscontrare una innegabile larghezza nella concessione delle proroghe; larghezza che naturalmente ha avuto, ed ha, effetto di rilievo sul calcolo delle somme dovute per revisione dei prezzi. A proposito di quest'ultima si deve rilevare come degli appalti esaminati, nel momento in cui questa relazione è stata redatta, 31 non risultino essersi ancora conclusi con il collaudo delle opere. Ciò non ha reso possibile un calcolo ed una valutazione complessiva dell'incidenza della revisione dei prezzi, revisione che pur essendo legata a parametri automatici, ha comportato e comporterà un rilevante aumento degli importi, in diversi casi raddoppiando le somme dovute dall'Amministrazione in base agli stati finali dei lavori. Ad integrazione e supporto di quanto si è andati esponendo, nelle pagine che seguono sono state riportate le schede analitiche relative agli 89 appalti presi in esame dalla Commissione. 

 Allo scopo di fornire indicazioni più dettagliate per il fondamentale settore dell'edilizia residenziale a totale carico dello Stato, a tali schede è stata poi aggiunta una tabella riassuntiva dei costi medi espressi per unità-alloggio.

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